框架协议采购政策解读

【发稿时间: 2023-08-15   作者:    来源:    阅读次数: 】

1.什么是“框架协议采购”？和其他采购方式有什么区别？

框架协议采购，是指集中采购机构或者主管预算单位对技术、服务等标准明确、统一，需要多次重复采购的货物和服务，通过公开征集程序，确定第一阶段入围供应商并订立框架协议，采购人或者服务对象按照框架协议约定规则，在入围供应商范围内确定第二阶段成交供应商并订立采购合同的采购方式。

“框架协议采购”是《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号，以下简称110号令）确立的第七种采购方式，与过去的六种采购方式（公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判、询价、单一来源）等项目采购方式相比，“框架协议采购”具有明显两阶段特征，第一阶段：公开征集程序确定一到多家入围供应商并订立框架协议、第二阶段：在入围供应商范围内确定成交供应商并订立采购合同。其采购标的的特点是，技术、服务等标准明确、统一，需要多次重复采购。

2.框架协议采购和传统的协议供货、定点采购有什么区别？

110号令3月1日起施行后，框架协议采购作为第七种采购方式正式实施，传统的协议供货、定点采购实现方式将被框架协议采购方式替代。

协议供货、定点采购是集中采购的实现方式，并不是采购方式，在国家、国务院财政部门层面缺乏法律依据。实践中，协议供货、定点采购的第一阶段（入围阶段）多采用类似征集资格入库的方式确定入围供应商；第二阶段（合同授予阶段）也缺乏明确的程序和规范，多由采购人和供应商对接，大多数供应商得不到合同和真实购买，少数供应商为了获得合同甚至不得不对采购人进行二次“公关”，由此造成市场分割，竞争性不足、异化为供应商资格库，影响公平竞争；有的搞政府采购专供产品，导致采购价格虚高，采购价格远超市场价；还有的在设备采购中以本机低价入围，后续耗材价格却远超市场价格。

     3.110号令明确“框架协议采购”在程序和规范上有哪些特点？

“两阶段”：110号令明确，框架协议采购分为框架协议订立和合同授予两个阶段。

“两种类别”：110号令明确，框架协议采购分为封闭式框架协议采购和开放式框架协议采购，并分别规定了两种类别的适用情形和程序。封闭式框架协议采购占据主导地位。

“两种评审方法”：确立了封闭式框架协议采购公开征集程序的两种评审方法：价格优先法和质量优先法。价格优先法是封闭式框架协议采购选择入围供应商的主要方法。

     4.框架协议采购具体适用情形有哪些？

110号令第三条规定了采用框架协议采购方式采购的四种情形：

一是集中采购目录以内品目，以及与之配套的必要耗材、配件等，采购人需要多频次采购，单笔采购金额没有达到政府采购限额标准的。既包括集中采购机构采购项目中的小额零星采购，也包括纳入部门集中采购范围的本部门、本系统有特殊要求的小额零星采购。

需要强调的是：框架协议采购方式不能滥用，以免妨碍市场秩序，冲击项目采购。按规定要实施批量集中采购的，不能实施框架协议采购。

二是集中采购目录以外、采购限额标准以上，本部门、本系统所需的法律、评估、会计、审计等鉴证咨询服务，采购人需要多频次采购，单笔采购金额没有达到政府采购限额标准的。从前期财政部清理违规设置备选库、名录库、资格库的情况看，采购人在法律、评估、会计、审计等鉴证咨询服务领域订立框架协议的需求比较突出，因此专门将这类服务中的小额零星采购纳入了适用范围。

这属于自采自用的目录外鉴证咨询服务，也要限制框架协议采购方式的适用，主管预算单位能够归集需求形成单一项目采购，通过签订时间、地点、数量不确定的采购合同满足需求的，不能采用框架协议采购方式。

三是集中采购目录以外、采购限额标准以上，为本部门、本系统以外的服务对象提供服务的政府购买服务项目，为了方便服务对象选择，需要确定多家供应商的。

这属于自采他用的项目。例如，实践中的凭单制政府购买服务，就属于开放式框架协议采购。

四是兜底条款：国务院财政部门规定的其他情形。今后随着实践的发展，财政部还可以规定其他适用框架协议采购方式的情形。

5.为什么110号令规定框架协议采购的实施形式为电子化采购？

110号令第八条规定，框架协议采购应当实行电子化采购。框架协议购标的具有小额、零星、种类多等特点，需要多次重复购买、履约服务频次高，可能涉及供应商的诸多网点，类似培训这种开放式框架协议采购，服务对象可能散布在各个不确定的地方。从信息公开角度来看，框架协议订立主体需要将入围信息告知适用框架协议的所有采购人或者服务对象，征集文件和入围信息要在整个框架协议有效期内随时可供公众查阅，用户反馈和评价情况要向采购人和服务对象公开，大量成交结果需要公告等。因此只有借助电子化采购才能真正实现采购的需求和目标。

     6.框架协议采购和电子商城、电子卖场有什么区别？

框架协议采购实行电子化采购，但与电子商城、电子卖场不可混为一谈。实际中，电子商城、电子卖场多没有实际项目需求，采用类似公开招标征集入围供应商或者承诺+审核招揽供应商入驻，形成供应商资格库。而框架协议采购必须先明确具体采购标的、再围绕采购标的进行价格和质量竞争。

110号令3月1日起施行后，原来一些地方通过电子商城实施的协议供货、定点采购项目将改为框架协议采购方式；原来通过电子卖场实施的自行采购范畴小额零星采购依然继续存在。

    7.框架协议的订立主体有哪些，审核、备案要求有哪些？

框架协议主要由集中采购机构和主管预算单位订立。对于集中采购目录以内品目以及与之配套的必要耗材、配件等，由集中采购机构负责征集程序和订立框架协议；集中采购目录以外品目，由主管预算单位负责征集程序和订立框架协议。其他预算单位，如医院、高校等，确有需要的，经其主管预算单位批准，也可以作为征集人组织实施框架协议采购，并按照110号令关于主管预算单位的规定执行。

集中采购目录以内品目以及与之配套的必要耗材、配件等，采用框架协议采购的，集采机构应当拟定采购方案，报本级财政部门审核后实施；集中采购目录以外品目采用框架协议采购的，主管预算单位应当在采购活动开始前将采购方案报本级财政部门备案。这样的规定是为了严格限制框架协议采购方式适用范围，防止被滥用。

    8.什么是封闭式框架协议采购？

110号令将框架协议采购分为封闭式框架协议采购和开放式框架协议采购两种形式，并明确以封闭式框架协议采购为主。封闭式框架协议采购强调通过公开竞争订立框架协议，除经框架协议约定的补充征集程序外，不能随意增加协议供应商。

    9.什么是开放式框架协议采购？

开放式框架协议采购则是由征集人先明确采购需求和付费标准等条件，凡是愿意接受协议条件的供应商都可以申请加入。

框架协议采购原则上应当采用封闭式框架协议采购，只有两种情形可以采用开放式框架协议采购：一是第一种（集中采购目录以内品目，以及与之配套的必要耗材、配件等，采购人需要多频次采购，单笔采购金额没有达到政府采购限额标准的）因执行政府采购政策不适合淘汰供应商的，比如疫苗采购；以及受基础设施、行政许可、知识产权等限制，供应商数量在3家以下，并且不适合淘汰供应商的，比如在一些地方，电信服务商不足3家。二是第三种适用情形（自采他用的项目），能够确定统一付费标准，并且为了更好地向公众提供服务，需要让所有愿意接受协议条件的供应商都加入的政府购买服务项目。

    10.封闭式框架协议采购和开放式框架协议采购的区别？

封闭式框架协议和开放式框架协议都要通过公开征集程序订立，二者的主要区别在于：一是入围阶段有无竞争。在封闭式框架协议采购中，确定入围供应商必须有竞争和淘汰，淘汰比例一般不低于20%，而且至少要淘汰一家供应商；而在开放式框架协议采购中，供应商提出加入申请后，征集人会对申请文件进行审核，如果供应商符合资格条件，并对征集公告中的框架协议内容和付费标准进行了响应，就可以入围，不存在竞争和淘汰。二是能否自由加入和退出。在封闭式框架协议有效期内，不能随意增加协议供应商，入围供应商无正当理由不允许退出；而在开放式框架协议有效期内，供应商可以随时申请加入和退出。

需要指出的是：开放式框架协议采购也必须要有明确的采购需求和价格确定机制。

    11.框架协议采购如何确定采购需求？

110号令第十一条规定，框架协议采购应当开展需求调查，其方式主要有听取采购人、供应商和专家等意见。面向采购人和供应商开展需求调查时，选择的调查对象一般各不少于3个，且应当具有代表性。

    12.框架协议采购需求有哪些要求？

①满足采购人和服务对象实际需要，符合市场供应状况和市场公允标准，在确保功能、性能和必要采购要求的情况下促进竞争：

②符合预算标准、资产配置标准等有关规定，厉行节约，不得超标准采购；

③按照《政府采购品目分类目录》，将采购标的细化到底级品目，并细分不同等次、规格或标准的采购需求，合理设置采购包；

④货物项目应当明确货物的技术和商务要求，包括功能、性能、材料、结构、外观、安全、包装、交货期限、交货的地域范围、售后服务等；

⑤服务项目应当明确服务内容、服务标准、技术保障、服务人员组成服务交付或者实施的地域范围，以及所涉及的货物的质量标准、服务标准、计量方式等。

    13.框架协议采购报价要求有哪些？

①集中采购机构和主管预算单位应在征集公告和征集文件中确定框架协议采购的最高限制单价。开放式框架协议的付费标准、限价即为最高限制单价。

②征集文件可以明确量价关系折扣。

③最高限制单价是供应商第一阶段响应报价的最高限价。入围供应商第一阶段响应报价是采购人或者服务对象确定第二阶段成交供应商的最高限价。

④货物项目单价：按照台（套）等计量单位确定，其中包含售后服务等相关服务费用。

⑤服务项目单价：按照单位采购标的价格或者人工单价等确定，服务项目涉及的货物费用，能折入服务项目单价的应当折入，需要按实结算的结算规则。    

14.框架协议采购期限是怎么规定的？

集中采购机构和主管预算单位应当根据工作需要和采购标的的市场供应及价格变化情况，科学合理确定框架协议期限。货物项目框架协议有效期一般不超过1年，服务项目框架协议有效期一般不超过2年。

需要注意的是：此处的框架协议期限不等于合同期限。双方可以在框架协议期限（货物不超过1年、服务2年）的最后时间点签订合同，合同的有限期从合同约定的生效时间算起。

15.框架协议采购入围产品升级换代规则是什么？

框架协议的内容中明确了一个重要规则就是入围产品升级换代规则。在性能不降低、价格不提高的前提下，入围供应商可以因产品升级换代等原因用新产品替代原入围产品，但是集中采购机构和主管预算单位负有审核责任。     

16.框架协议采购如何建立用户反馈和评价机制？

110号令要求，集中采购机构或者主管预算单位应当根据框架协议约定，组织落实框架协议的履行，建立用户反馈和评价机制，接受采购人和服务对象对入围供应商履行框架协议和采购合同情况的反馈与评价，并将用户反馈和评价情况向采购人和服务对象公开，作为第二阶段直接选定成交供应商的参考。

    17.采购人可以不选择和入围供应商签合同吗？

以前协议供货、定点采购往往会以价格过高、服务不到位为由在入围供应商之外另行选择供应商。110号令第十七条对此做出了针对性规定：采购人或者服务对象采购框架协议约定的货物、服务，应当将第二阶段的采购合同授予入围供应商。这就堵住了采购人或者服务对象另行选择供应商的漏洞，政府采购监督管理部门在对政府采购活动的监督检查中、审计机关在政府采购活动的审计监督中、监察机关在对政府采购活动的监察中发现此前情形，应当责令限期改正，予以警告、罚款等处罚；对直接负责的主管人员和其他责任人员，由其行政主管部门或者有关机关予以处分。

110号令还规定：同一框架协议采购应当使用统一的采购合同文本，采购人、服务对象和供应商不得擅自改变框架协议约定的合同实质性条款。

    18.响应供应商为什么必须是生产厂家或有生产厂家唯一授权？

110号令第十八条规定，货物项目框架协议的入围供应商应当为入围产品生产厂家或者生产厂家唯一授权供应商。这意味着，“生产厂家或者生产厂家唯一授权”实际上是货物项目框架协议采购第一阶段的供应商资格条件。货物项目框架协议采购，一般采购标的众多，如果不加以适当限制，众多标的加众多供应商的组合，评审工作量将难以想象。同时，这样规定也是为了增加竞争性。

     19.框架协议采购入围供应商委托代理商供货有什么要求？

110号令规定：入围供应商为入围产品生产厂家或者生产厂家唯一授权供应商的，可以委托一家或者多家代理商，按照框架协议约定接受采购人合同授予，并履行采购合同。入围供应商应当在框架协议中提供委托协议和委托的代理商名单。

     20.入围供应商清退是怎么规定的？

入围供应商有下列情形之一，尚未签订框架协议的，取消其入围资格，已经签订框架协议的，解除与其签订的框架协议：恶意串通谋取入围或者合同成交的；提供虚假材料谋取入围或者合同成交的；无正当理由拒不接受合同授予的；不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，经采购人请求履行后仍不履行或者仍未按约定履行的；框架协议有效期内，因违法行为被禁止或限制参加政府采购活动的；框架协议约定的其他情形。

需要强调的是：被清退的入围供应商，不得参加同一封闭式框架协议补充征集，或者报名加入同一开放式框架协议。

     21.入围供应商退出机制是怎么规定的？

封闭式框架协议入围供应商无正当理由，不得主动放弃入围资格或者退出框架协议。开放式框架协议入围供应商可以随时申请退出框架协议。集中采购机构或者主管预算单位应当在收到退出申请2个工作日内，发布入围供应商退出公告。

    22.框架协议采购档案文档保存有哪些要求？

集中采购机构、主管预算单位或者其委托的采购代理机构（征集人)应当建立真实完整的框架协议采购档案，妥善保存每项采购活动的采购文件资料。除征集人与采购人另有约定外，合同授予的采购文件资料由采购人负责保存。采购档案可以采用电子形式保存。

     23.封闭式框架协议公开征集适用什么程序？

110号令规定：封闭式框架协议采用公开征集程序订立，公开征集程序按照政府采购公开招标的规定执行，办法另有规定的，从其规定。也就是说封闭式框架协议公开征集程序是按照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）等规定执行的。

     24.为什么规定“供应商响应的货物应当是市场上已有销售的规格型号”？

110号令第二十四条规定，供应商响应的货物应当是市场上已有销售的规格型号，不得搞政府采购专供。这是为了避免同一货物因使用专供政府采购的型号导致价格不可比，进而导致以往协议供货、定点采购中存在的质次价高。

     25.为什么规定“货物项目每个采购包，供应商只能用一个产品进行响应”？

110号令第二十四条规定，对于封闭式框架协议，供应商对货物项目每个采购包只能用一个产品进行响应。目前协议供货实践中，产品线长的厂家，则可以利用其产品数量优势，运用不平衡报价策略进行多产品组合报价（如对热销产品报低折扣率、对冷门产品报高折扣率）。有保有弃，确保有产品入围。如此一来就会弱化市场竞争，甚至竞争失效，有失公平。

     26.封闭式框架协议采购选择入围供应商的评审规则有哪些？

封闭式框架协议采购的入围评审规则是根据框架协议采购的竞争特点来设置的，包括价格优先法和质量优先法。

110号令规定，价格优先法是封闭式框架协议采购选择入围供应商的主要方法。如果产品的质量和服务标准明确、统一，就可以在满足这些要求的基础上，只围绕价格开展竞争，这是国际通行的竞争方法，也是最直接、最公平、使用最普遍的方法，有利于推动明确产品的需求标准。例如，电脑等产品有明确的标准，采用价格竞争既保障了基本功能和质量，也有效控制了高价问题。使用价格优先法要注意结合实际需要，细分领域和等次，合理确定需求标准。这里需要说明的是，实践中确定会计、审计等服务需求标准有一定的难度，主管预算单位、行业协会和相关企业要共同努力，推进服务标准的研究制订工作，逐步确立针对产品质量、能够开展竞争评判的具体要求，而不仅仅是依靠会计准则、审计准则等行业通用规范。在第二阶段确定成交供应商时，采购人可以综合考虑质量、价格因素直接选择，也可以通过顺序轮候或者二次竞价的方式来确定。

110号令对质量优先法的适用范围是严格限制的，仅适用于两类项目：一是有政府定价或者政府指导价，无法竞价的；二是对功能、性能等质量有特别要求的仪器设备，例如，一些检测、实验设备，主要是为了满足科研需要，鼓励高新技术产品应用，可以在一定限度内减少对价格因素的考虑。使用质量优先法应当在需求调查的基础上，结合需求标准科学确定最高限制单价和质量竞争因素。在第二阶段确定成交供应商时，可以不再竞争价格。

     27.对于专用耗材用量大的设备采购，110号令有哪些要求？

适用范围：专用耗材适用量大的复印、打印、实验、医疗等仪器设备框架协议采购。

报价要求：供应商应当对3年以上约定期限内的专用耗材进行报价。评审时应当考虑约定期限的专用耗材使用成本，对仪器设备的响应报价或者质量评分进行修正。

征集文件、框架协议和采购合同规定：入围供应商在约定期限内，应当以不高于其报价的价格向适用框架协议的采购人供应专用。

     28.确定第一阶段入围供应商时，对竞争性有哪些要求？

110号令第二十七条规定，确定第一阶段入围供应商时，提交响应文件和符合资格条件、实质性要求的供应商均不得少于2家，淘汰比例一般不得低于20%，且至少淘汰一家供应商。实践中，除了单一来源、公开招标转竞争性谈判等少数情形外，要求参与最后竞争的供应商不得少于3家，往往造成多次采购失败的尴尬局面，110号令就解决了这一难题，提交响应文件和符合资格条件、实质性要求的供应商2家时，可以继续评审，最后淘汰一家，一家入围。

110号令还规定：采用质量优先法的检测、实验等仪器设备采购，淘汰比例不得低于40%，且至少淘汰一家供应商。

     29.入围供应商补充征集有什么规定？

原则上不允许补充征集入围供应商，但是，110号令又规定了在特殊情形下是可以补充征集的。就是剩余入围供应商不足入围供应商总数70%且影响框架协议执行的。

补充征集规则包括：补充征集规则应当在框架协议中约定；补充征集的条件、程序、评审方法和淘汰比例应当与初次征集相同；补充征集应当遵守原框架协议的有效期；补充征集期间，原框架协议继续执行。

     30.确定第二阶段成交供应商的方式有几种？

直接选定、二次竞价、顺序轮候三种。以直接选定为主要方式。

     31.为什么将直接选定作为确定成交供应商的主要方式？

直接选定：采购人或者服务对象依据入围产品价格、质量以及服务便利性、用户评价等因素，从第一阶段入围供应商中直接选定。

将直接选定方式作为确定成交供应商的主要方式，是为了讲求实效。110号令虽然将直接选定作为确定第二阶段成交供应商的主要方式，但并不排斥框架协议订立主体“高标准、严要求”，自愿采用二次竞价或者顺序轮候方式。

     32.二次竞价确定成交供应商需要注意什么？

二次竞价：以框架协议约定的入围产品、合同文本等为依据，以协议价格为最高限价，采购明确第二阶段竞价需求，从入围供应商中选择所有符合竞价需求的供应商参与二次竞价，确定报价最低的为成交供应商的方式。进行二次竞价应当给予供应商必要的相应时间。二次竞价一般适用于采用价格优先法的采购项目。

     33.顺序轮候确定成交供应商需要注意什么？

顺序轮候：根据征集文件中确定的轮候顺序规则，对所有入围供应商依次授予采购合同的方式。

每个入围供应商在一个顺序轮候期内，只有一次获得合同授予的机会。合同授予顺序确定后，应当书面告知所有入围供应商。除清退入围供应商和补充征集外，框架协议有效期内不得调整合同授予顺序。顺序轮候一般适用于服务项目。

     34.单笔公告有哪些要求？

单笔公告的适用情形：以二次竞价或者顺序轮候方式确定成交供应商的情形。

发布时间：确定成交供应商后2个工作日内。

发布渠道：可以在省级以上财政部门指定的媒体上发布，也可以在开展框架协议采购的电子化采购系统发布，发布成交结果公告的渠道应当在征集文件或者框架协议中告知供应商。

     35.汇总公告有哪些要求？

适用情形：框架协议有效期内授予的全部合同

发布主体：征集人

发布时间：框架协议有效期满后10个工作日内

发布渠道：省级以上财政部门指定的媒体

发布内容：采购人的名称、地址和联系方式；框架协议采购项目名称、编号；所有成交供应商的名称、地址及其成交合同总数和总金额。

     36.框架协议采购应当采购什么样的合同定价方式？

框架协议采购应当订立固定价格合同。根据实际采购数量和协议价格确定合同总价的，合同中应当列明实际采购数量或者计量方式，包括服务项目用于计算合同价的工日数、服务工作量等详细工作量清单。采购人应当要求供应商提供能证明其按照合同约定数量或工作量清单履约的相关记录或凭证，作为验收资料一并存档。

     37.什么情形下，可以向框架协议之外的供应商采购？

·适用条件：

①实质要件：采购人证明能够以更低价格向非入围供应商采购相同货物，且入围供应商不同意将价格降至非入围供应商以下的。

②形式要件：征集人应当在征集文件中载明并在框架协议中约定。

·管理要求：

采购人将合同授予非入围供应商的，应当在确定成交供应商后1个工作日内，将成交结果抄送征集人，由征集人按照单笔公告要求发布成交结果公告。采购人应当将相关证明和采购合同一并存档备查。

     38.开放式框架协议的订立程序是怎样规定的？

征集人发布征集公告--供应商提交申请--征集人收到申请7个工作日内完成审核，并书面通知申请供应商审核结果--征集人在审核通过后2个工作日内发布入围结果公告，并动态更新入围供应商信息。

征集人可以根据采购项目特点，在征集公告中申明是否与供应商另行签订书面框架协议。申明不再签订书面框架协议的入围结果公告，视为签订框架协议。

     39.一般情形开放式框架协议怎样确定第二阶段成交供应商？

一般情形确定第二阶段成交供应商的方式：由采购人或者服务对象从第一阶段入围供应商中直接选定。供应商履行合同后，依据框架协议约定的凭单、订单以及结算方式，与采购人进行费用结算。     

40.框架协议采购如何根治针对以往协议供货、定点采购中存在的质次价高顽疾？

一是集中采购机构、主管预算单位要尽可能确保采购需求标准与最高限制单价相匹配。

二是对封闭式框架协议供应商入围设置不同淘汰率，一般不得低于20%。

三是要求供应商响应的货物原则上是市场上已有销售的规格型号，不能采用专供政府采购的产品，避免同一货物因使用专供政府采购的型号导致价格不可比。

四是要求货物项目的每个采购包只能用一个产品响应，避免多产品响应形成报价组合，干扰价格竞争。

五是对耗材使用量大的复印、打印等仪器设备，引入全生命周期成本理念，要求供应商同时对3年以上约定期限内的专用耗材进行报价，并在评审时考虑专用耗材使用成本。

六是引入外部竞争机制，当采购人证明能够以更低价格向非入围供应商采购相同货物，而入围供应商又不同意将价格降至非入围供应商报价以下的，可将合同授予该非入围供应商。

    41.供应商对框架协议采购活动有异议的，如何救济？

框架协议订立阶段，供应商如认为征集相关的文件、过程和入围结果使自己权益受损的，可依法向征集人提出质疑，对质疑答复不满意或征集人未按时答复的，可依法向财政部门提出投诉。合同授予阶段，供应商如认为二次竞价、顺序轮候过程和成交结果使自己权益受损的，可依法向采购人、采购代理机构提出质疑，对质疑答复不满意或采购人、采购代理机构未按时答复的，可依法向财政部门提出投诉。质疑、投诉的具体要求按照《政府采购法》及其实施条例、《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令94号）等规定执行。